BIAYA SOSIAL PEMEKARAN DAERAH

Meninggalnya Ketua DPRD Sumatera Utara Abdul Azis Angkat (03/2) dalam aksi anarkis peserta demo pembentukan Provinsi Tapanuli merupakan salah satu biaya sosial yang harus ditanggung akibat politik pemekaran yang dianut eksekutif dan legislatif selama ini. Puluhan nyawa sudah melayang sebagai ekses nafsu pemekaran yang berlebihan dan tanpa pertimbangan matang.

Laju pemekaran bergerak cepat sejak era reformasi bergulir dan relatif tak terkendali. Pemekaran wilayah atau pembentukan daerah otonom baru semakin marak sejak disahkannya Undang-Undang (UU) No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Pemda) yang kemudian direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004. Aturan terakhir ini pun terus mengalami revisi karena sering dimohonkan judicial review ke Mahkamah Konstitusi. Bayangkan, sejak 1999 hingga akhir 2008, telah terbentuk tidak kurang dari 215 daerah otonom baru yang terdiri dari tujuh provinsi, 173 kabupaten, dan 35 kota. Jika dirata-ratakan, berarti setiap tahun terbentuk 21,5 kabupaten dan 3,5 kota. Dengan demikian jumlahnya mencapai 524 daerah otonom yang terdiri dari 33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota.

Jumlah daerah pemekaran akan terus bertambah. Semiloka Nasional Penataan Daerah yang dilaksanakan Departemen Dalam Negeri pertengahan Desember lalu malah sudah merancang bahwa pada 2025 mendatang jumlah provinsi di Indonesia mencapai 40. Dengan kata lain, politik dan kebijakan pemekaran masih terus dianut meskipun banyak insiden yang seharusnya menjadi pelajaran bagi para pengambil kebijakan pemekaran.

Kekuatan pendorong
Kalau kita analisis kasus-kasus pemekaran selama ini, minimal ada tiga kekuatan besar yang berperan mendorong pemekaran wilayah. Pertama, pihak eksekutif. Harus diakui bahwa Pemerintah memiliki andil yang besar dalam mendorong pemekaran. Untuk daerah-daerah kabupaten/kota, pembentukannya dilegalisasi lewat Peraturan Pemerintah (PP). PP No. 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah ini dibuat sebagai pelaksanaan ketentuan pasal 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dengan dikeluarkannya PP ini, maka PP No. 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan, Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah tidak berlaku lagi.

Sebelum memutuskan membentuk daerah baru, Pemerintah memang punya lembaga saringan, yakni Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD). Dibentuk berdasarkan Perpres Nomor 28 Tahun 2005, DPOD bertugas memberikan saran dan pertimbangan kepada Presiden terhadap kebijakan otonomi daerah mengenai rancangan kebijakan tentang (a) pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah serta pembentukan kawasan khusus dan (b) perimbangan keuangan antara Pemerintah dan pemerintahan daerah. Ironisnya, selama ini DPOD terkesan diidentikkan dengan pemekaran wilayah. Nyaris tak pernah terdengar secara terbuka ada saran DPOD untuk menghapuskan suatu daerah yang sudah dimekarkan.

Kekuatan kedua adalah legislatif, dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Pemerintah sebenarnya pernah mencoba mengerem laju pemekaran. Pada Agustus 2005, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengajak DPR dan DPR melakukan moratorium pemekaran. Tetapi ajakan moratorium itu tinggal kenangan. Pembentukan daerah baru terus bergulir.

Bagian terbesar dari pemekaran bermuara dari wakil-wakil rakyat, khususnya DPR. Ada hubungan timbal balik kepentingan antara legislatif dengan konstituen dan daerah yang diwakilinya. Anggota DPR tetap ingin mempertahankan kursi empuknya di Senayan sehingga berusaha akomodatif terhadap gagasan dan permintaan konstituen mengenai pemekaran. Sebaliknya, konstituen yang memiliki target politik memanfaatkan wakil-wakilnya di Senayan. Di sinilah konstituen yang diwakili para penggagas pemekaran menjadi kekuatan ketiga. Kekuatan ketiga ini didominasi oleh penguasa-penguasa bisnis, politik, dan sosial daerah yang akan mendapatkan keuntungan jika usulan pemekaran disetujui.

Dibanding kekuatan konstituen, kolaborasi Pemerintah dan DPR sebenarnya jauh lebih berperan mendorong atau cenderung membiarkan laju pemekaran tidak terkendali. Eksekutif dan legislatif begitu mudah meloloskan permintaan pemekaran, tetapi teramat sulit mengevaluasi pemekaran. Padahal berdasarkan pasal 6 ayat (1) UU Pemda seharusnya “daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah”. Selanjutnya pasal 6 ayat (2) menyebutkan, “penghapusan dan penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah”. Dan hingga kini, belum terdengar ada daerah pemekaran yang kembali disatukan karena tidak memenuhi syarat penyelenggaraan otonomi daerah.

Pertanyaannya adalah: apakah evaluasi telah dilakukan? Kalaupun ya, apakah dilakukan secara benar atau hanya formalitas? Jika demikian, berarti syarat evaluasi dalam UU Pemda hanya rumusan yang mencoba menakut-nakuti.

Implikasi Pemekaran
Pemekaran wilayah pada dasarnya bertujuan agar masyarakat dapat lebih mudah menjangkau pelayanan publik yang ada, memperkuat partisipasi masyarakat, dan tentu saja agar dana pembangunan yang ada selama ini dapat lebih terserap secara merata oleh daerah. Namun dalam kenyataannya, pemekaran bukan hanya memberikan implikasi positif, tetapi juga negatif. Biaya sosial yang harus ditanggung acapkali diluar perkiraan para pengambil kebijakan.

Pertama, Pemerintah Pusat harus mempersiapkan anggaran tambahan sejalan bertambahnya jumlah daerah otonom baru. Pemerintah pusat harus memberikan berbagai alokasi dana, satu diantaranya adalah Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk prasarana umum pemerintahan yang belum tersedia. Untuk Dana Alokasi Umum (DAU), besarannya tidak terpengaruh karena jumlahnya relatif sama. DAU ini harus dibagi lagi menjadi dua bagian yaitu untuk daerah lama dan daerah baru.

Kedua, tidak semua daerah memiliki kemampuan sumber daya manusia (SDM), kemampuan ekonomi, kemampuan keuangan, dan potensi daerah yang cukup. Dengan adanya daerah otonom baru, tentu saja harus dibuat kantor pemerintahan baru yang membutuhkan pegawai (yang mungkin juga baru). Tetapi, tidak semua kualifikasi pegawai yang dibutuhkan dapat disediakan sendiri oleh daerah. Bahkan karena tidak tercukupinya SDM yang berkualitas, dimungkinkan untuk meminta bantuan dari pemerintah daerah induk untuk meminjamkan pegawainya atau melakukan penerimaan terbuka dari daerah lain. Akhirnya, timbul kesenjangan dan permasalahan baru karena masyarakat yang selama ini berharap bisa menjadi pegawai pemda ternyata terpaksa gigit jari. Atau, pegawai yang dipinjam dari daerah induk enggan untuk pindah ke daerah baru karena jarak tempat tinggalnya mungkin lebih jauh. Misalnya kota Singkawang yang dulunya merupakan bagian dari Kabupaten Sambas. Jarak yang cukup jauh antara Sambas dengan Singkawang mengakibatkan pegawai kota yang tinggal di Sambas atau sebaliknya harus mengeluarkan biaya lebih untuk bekerja.

Implikasi ketiga adalah bagi masyarakat itu sendiri. Mau tidak mau masyarakat akan mengalami perubahan sosial dan politik. Pembentukan daerah otonom membawa implikasi harus adanya perangkat eksekutif dan legislatif yang baru. Pada tahun-tahun pertama, masyarakat dan pemerintah pasti disibukkan dengan pembangunan sarana dan prasarana pemerintahan, pemilihan kepala daerah dan juga pemilihan anggota legislatif yang pada akhirnya melupakan tujuan awal pemekaran yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pemekaran tak pernah mempertimbangkan apakah sudah tersedia kantor kepolisian, lembaga pemasyarakatan, kejaksaan, atau pengadilan negeri (untuk kabupaten/kota). Misalnya di Depok. Penanganan perkara warga Depok dulunya ditangani oleh Pengadilan di Cibinong. Tiga empat tahun lalu telah berdiri Pengadilan Negeri Depok, tetapi untuk penahanan masih terpusat di Lembaga Pemasyarakatan Paledang Bogor.

Keempat, pemekaran malah menimbulkan hubungan renggang antara pemerintah daerah induk dengan daerah hasil pemekaran. Hal ini terkait dengan bantuan dana yang harus diberikan daerah induk kepada daerah otonom baru hasil pemekaran. Contoh konkrit kasus ini adalah kasus Sulawesi Selatan dan Sulawesi Barat. Berdasarkan UU No. 26 Tahun 2004 tentang Pembentukan Provinsi Sulawesi Barat, sebagai daerah induk Sulawesi Selatan harus memberikan bantuan dana sebesar Rp8 miliar per tahun kepada Provinsi Sulawesi Barat selama 2 (dua) tahun berturut-turut. Gubernur Sulawesi Selatan merasa dirugikan dengan kewajiban memberikan bantuan dana tadi. Gubernur Sulsel sampai membawa persoalan ini ke Mahkamah Konstitusi di Jakarta.

Kelima, penolakan masyarakat untuk bergabung dengan daerah hasil pemekaran baik karena alasan kultural, historis ataupun alasan ekonomi. Penolakan tak semata diungkapkan secara tertulis, tetapi beberapa kali berimbas pada aksi kekerasan pertumpahan darah. Sebagian warga Arale, Tabulahan dan Mambi Provinsi Sulawesi Barat menolak bergabung ke Mamasa (kabupaten baru). Sebaliknya, sebagian warga bersikukuh untuk bertahan di Mamasa. Konflik antar warga tak terhindarkan. Konflik tahun 2004 itu menyebabkan sejumlah orang tewas dan ribuan warga mengungsi ke Kabupaten Majene, Mamuju, dan Polewali Mandar. Masyarakat yang menolak bergabung dengan Mamasa meminta penetapan batas wilayah yang baru sesuai amanat UU Nomor 11 Tahun 2002.

Persoalan batas wilayah juga bisa menjadi sumber perseteruan antar wilayah induk dan wilayah pemekaran. Saat ini saja tercatat perseteruan batas wilayah Kabupaten Rejang Lebong dan Kabupaten Kepahiang di Bengkulu, sengketa mengenai enam desa antara Kabupaten Halmahera Utara dengan Halmahera Barat, dan sengketa perbatasan Kab. Tanah Bumbu dengan Kab. Banjar di Kalimantan Selatan.

Daftar implikasi pemekaran bisa terus diurut. Semua efek negatif kebijakan pemekaran mau tidak mau merupakan biaya sosial yang harus ditanggung para pengambil kebijakan. Departemen Dalam Negeri sudah seharusnya menyusun strategi besar pemekaran mulai dari provinsi hingga kabupaten dan kota. Strategi di sini bukan hanya diartikan bagaimana membentuk daerah baru dengan persyaratan yang diperketat, tetapi juga mekanisme penilaian yang terpola.

Pernyataan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono bahwa sepanjang 2009 tidak akan ada pemekaran patut direspon. Tetapi, seperti disebutkan di atas, politik pemekaran tak hanya didominasi eksekutif. Sekalipun Presiden mengambil sikap demikian, sementara legislatif terus mengakomodir dan meloloskan ide pemekaran, biaya sosial yang harus ditanggung akan semakin menumpuk. Ide pemekaran boleh saja diusung sebagai sebuah aspirasi. Tetapi sebelum ide itu direalisasikan menjadi kebijakan riil pemekaran wilayah, sebaiknya dilakukan kajian mendalam dan independen.

Bagaimanapun, mengusung ide pemekaran dengan aksi kekerasan seperti di Sumatera Utara tak dapat dibenarkan. Aksi anarkis itu harus diusut tuntas. Ke depan, jangan sampai aksi serupa terulang lagi. Karena itu, menjadi penting untuk mengerem laju pemekaran yang tidak didukung evaluasi menyeluruh. Pemekaran jangan lagi dipandang sebagai bagi-bagi kursi kekuasaan, melainkan didudukkan dalam konteks pelayanan publik.

2 thoughts on “BIAYA SOSIAL PEMEKARAN DAERAH”

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s